社会发展与公共政策学院王桂新教授的文章《超大城市治理的几个问题》发表于《中国领导科学》2020年第3期，本文也是国家社科基金重大项目“全面建成小康社会背景下新型城乡关系研究”（项目编号：17ZDA066）的阶段性成果。
摘要：超大城市在区域和国家发展中具有举足轻重的作用，其发展与治理日益受到政府重视。建设和发展超大城市，目的在于提高我国参与全球化的竞争力，牵引国家现代化发展。基于超大城市的特殊性，超大城市治理必须尊重治理规律，明确治理对象和内容。本文分析超大城市治理存在的主要问题及其原因，考察超大城市治理失当的不良后果，并在此基础上提出了实现超大城市有效治理的几点思考。
20世纪80年代以来，我国大量农村人口向大城市特别是超大城市迁移集中，推动人口城市化呈快速发展趋势。根据国家统计局发布数据，2019年全国城镇常住人口增长到8.48亿人，城市化率已超过60%。城市规模快速膨胀带来了城市治理的一系列新问题。受二元社会体制的制约，人口城市化一直沿“户籍人口”与“常住人口”的“双轨”城市化路径发展。大规模的城市人口增长以城市常住外来人口增长为主，迁移进城的农村人口虽常住在城市工作、生活，但不能获得居民户籍、转变为城市居民，由此造成目前超大城市常住人口本市居民与外来人口的不同身份和城市社会的二元结构。新形势下出现的这些新问题，又进一步增加超大城市治理的压力。虽几经努力、投入不少但总体效果并不明显。为什么超大城市治理总体效果不明显？怎样才能抓住根本，实现超大城市有效治理？本文试对这些问题做一些初步探讨。
长期以来超大城市治理总体效果不明显，一个重要原因是没有很好地贯彻发展超大城市的“初心”。发展超大城市的“初心”，一定程度上说就是发展超大城市的目的。这个问题看起来似乎不言而喻，其实不然。总结经验教训，要实现超大城市的有效治理，必须不忘“初心”，牢记建设和发展超大城市的目的。
建设和发展超大城市的目的，可以从三个层面来理解和认识。第一，参与全球化，分享全球化“红利”。我国作为一个正在崛起的发展中大国，必须在全球化过程中参与竞争，助力国家的崛起，确保我国分享全球化“红利”。而能承担这个任务的非超大城市莫属。中央政府多次部署，明确要求把北京、上海等超大城市建成全球城市，以便参与全球化竞争。如1990年4月，中共中央、国务院做出开发开放浦东重大决策，提出要尽快把上海建设成为一个国际经济、金融和贸易中心；1995年提出要把上海建成国际航运中心；2014年又进一步提出要把上海建设成具有全球影响力的科技创新中心。第二，作为强力牵引全国发展的引擎。北京、上海等作为我国的超大城市，还须作为全国的政治、经济中心，发挥全国的龙头和引擎作用，带动全国经济社会的发展。北京、上海的发展得益于全国的支持，理应发挥全国政治、经济中心的龙头和引擎作用，辐射和带动全国经济社会的发展。第三，提高自身的发展能力。超大城市要承担以上两大使命，必须提高自身的发展能力，搞好自身的建设与发展，完善自身各种软硬件基础设施与环境，增强全球竞争力与国内辐射力，提高全体市民的整体福利水平，这是完成前两大目的的重要基础。国内外经验证明，城市竞争力的强弱往往与城市规模的大小成正向关系。一个国家的政治经济中心城市及全球城市，一般都是所在国规模最大的城市，如美国的纽约、英国的伦敦和日本的东京。这就要求我国的超大城市要保证达到一定的规模，在此基础上，不断改善环境，实现绿色增长；调整产业结构，提高创新能力；健全公共服务体系，提高全民福祉水平，实现超大城市健康、持续地发展。要完好治理超大城市，必须首先明确治理超大城市的目的，也就是建设和发展超大城市的目的。近年来我国超大城市治理是否明确了这一点呢？从实践来看，似乎还有较大差距。总体而言，现有超大城市治理的重点好像都放在治理大城市病上，认为目前超大城市存在的诸如环境污染、交通拥堵、房价暴涨、犯罪增加等“大城市病”，都与外来人口过多、人口规模过大有关。一句话，“大城市病”的根子是外来人口过多，所以必须严格控制外来人口迁入和人口规模增长。为了控制外来人口迁入和人口规模增长，一些超大城市还相继设定了“天花板”人口规模，并以此制定人口增长控制目标。超大城市的控制与发展，前者是手段，后者是目的。以治理大城市病，特别是以控制外来人口迁入和人口规模增长作为超大城市治理的主要目的，显然偏移了超大城市发展的初衷。况且，超大城市的“天花板”人口规模是根据什么设定的？这种设定是否影响超大城市发展的持续性？对超大城市承担和实现三大目的是否有利、利弊多大？这些都需要经过精准的分析测算和充分严谨的科学论证。有鉴于此，超大城市的治理要达到理想成效，一定要不忘“初心”，始终以确保超大城市发展的持续性、服务于超大城市建设的目的、有利于超大城市完成三大使命为根本目的。超大城市有超大城市的特点。这些特点决定超大城市治理对象及治理内容的特殊性。摸清超大城市的特点，正确把握超大城市治理的主要对象和关键内容，是“对症下药”、有效治理超大城市的重要前提。
超大城市本质上仍是一个城市。在基本属性上与一般城市并无大异。超大城市的特殊性就在于其规模超大。一个城市其规模一旦增长到超大，就自然形成一些一般城市没有的独特性。这主要表现在以下几个方面。从优势方面看：第一，具有明显的集聚经济。城市规模越大，集聚经济越明显，二者之间的正相关关系已得到学界确认。对超大城市而言，自然有利于形成超大规模的集聚经济。第二，具有人力资源与创新优势。超大城市人口规模大，人口结构、文化结构多元化。多元化、超大量的头脑相互交流碰撞有利于产生新知识的乘数效应，使超大城市成为产生新知识的源泉和创新能力的高地。第三，具有高劳动生产率和高人均GDP。显著的集聚经济和人力资源优势，吸引集聚越来越多的企业，形成专业化与多样化的多重优势，增强企业生产能力，有利于提高劳动生产率以及整个城市的人均GDP和人均收入水平。第四，有利于建立完善的基础设施和公共服务体系。规模超大、结构多元的人口形成巨大的、多样化的消费需求，具有经济发达、相对富裕的物质基础，建有先进的基础设施和完善的公共服务体系，能向广大居民提供优质的公共服务，提供舒适、便捷的生产生活环境。第五，有利于集约高效利用空间。我国人口众多、土地稀缺，向空间发展、提高土地利用效率是我国的长期战略。超大城市提供了集约高效利用空间的可能性。与一般地区比较，同样的土地面积，超大城市一般可以承载更多的人口，创造更多的物质财富。从不利角度看：第一，由于城市规模超大，人口、企业高度集中，增大了城市空间的压力（负荷），提高了产生诸如环境污染、交通拥堵、房价暴涨等“大城市病”的概率。第二，人口结构的多元化、文化的多样性，加大了超大城市的多样性和复杂性。特别是享受不同福利待遇的本市居民与外来人口同时并存，不能享受本市居民福利待遇的外来人口，多就业在较低层次劳动力市场，收入水平低，居住环境差。外来人口与本市居民之间的这些显性差异，可能引发社会摩擦，造成社会不稳定。第三，超大城市虽然具有显著的集聚经济，但如其规模超过一定限度，也存在形成集聚不经济的可能性。第四，一旦遭受到严重灾害损失巨大。因为超大城市人口、经济高度集中，一旦遭受严重的恐怖袭击或发生巨大地震等天灾人祸，会造成更大的损失。正由于存在这些问题，使加强超大城市治理显得更加重要。要完好治理超大城市，既要服从超大城市建设与发展的目标与任务，同时也要根据超大城市的特殊性，从系统治理和综合治理出发，明确治理的主要对象和内容。其治理包括整个超大城市的人、物、资金、信息等对象，也包括所有生产、生活活动现象及其时间与空间、静态与动态的发展过程。概括起来至少应该包括以下几个方面：第一，人才和创新环境治理。围绕如何发挥人口超大规模优势，提高创新能力，把超大城市建成有国际影响的创新城市。由于超大城市人口规模大，人口、文化结构多元化，思想文化的相互交流碰撞容易形成产生新知识和创新能力的乘数效应。超大城市治理应发挥这一优势，树立人口是财富的人口观、人人是人才的人才观，包容各类人口和文化，鼓励交流和创新，创造公平竞争环境和每个人都有用武之地的舞台，使超大城市逐步成为全国甚至全球人才集聚地和知识创新中心。第二，经济转型与发展治理。对超大城市而言，不仅自己要发展，还要带动全国发展，参与全球化竞争。因此，要瞄准国际前沿，调整产业结构，发展高科技产业，利用集聚经济优势，加快经济发展，创造超大规模经济实力，不仅满足不断提高全体市民福祉的需要，也要增强超大城市的牵引力和竞争力，更好地带动全国经济的发展，在参与全球化竞争中更多地分享全球化红利。通过治理，提高超大城市经济发展可持续能力以及对全国经济的牵引力和在全球化中的竞争力。第三，包容与社会排斥治理。超大城市一般都是移民城市。移民历来都是超大城市发展的重要动力。目前，作为“非完全迁移”（没有居民户籍）的外来人口仍然是超大城市劳动力队伍的重要组成部分。其中绝大多数是不能享受与本市居民同等权益的农民工。这些人远离家乡甚至亲人，但却承担了超大城市建楼修路、环境保洁等几乎所有的“3K”[1] 工作。他们的劳动和贡献在超大城市无可替代，应该得到尊重并拥有相应的权益。但一些超大城市却人为设置高门槛增加农民工市民化的难度。这不仅弱化超大城市的发展能力，还可能激化社会矛盾，不利社会稳定。所以，超大城市治理一定要尊重每个人的基本权益，创造良好的包容、平等的社会环境，加快外来人口的社会融合与市民化进程。第四，人口结构失衡治理。由于经济发展、技术进步及生育政策等因素的多重影响，我国超大城市少子化老龄化快速发展。如上海市在1979年就进入老龄化社会（老龄化率超过7%），比全国早20余年。根据第六次人口普查，2010年上海市户籍人口0岁—14岁少儿人口比重已下降到8.67%，而65岁及以上老年人口比重则上升到15.79%。若按照政府确定的“天花板”人口规模严加控制，上海到2050年65岁及以上老年人口比重将可能提高到40%左右。这样发展下去，必将迎来老龄化的严峻挑战：劳动力供给不足，消费需求萎缩，抚养负担加重，发展活力弱化，整个城市衰退将不可避免。第五，城市环境综合治理。良好的城市环境，是超大城市吸引人才、保障生产、幸福生活的重要基础。近些年来，超大城市环境问题还一直很突出，如绿地减少、生态破坏、污水废气排放、风沙雾霾影响以及气候变暖、海平面上升威胁等，都对超大城市环境造成不同程度的危害。这些环境问题往往互相联系，必须实施综合治理。当前应主要抓好环境污染治理、交通拥堵治理、城中村治理、安全防范治理、环境舒适性治理等。通过城市环境综合治理，为广大市民提供一个安全安静、宜居宜业的工作生活环境。近些年来，我国超大城市治理取得了一些成就，但同时也存在不少问题。当下超大城市政府治理的对象似主要集中在“大城市病”上，而且认定“大城市病”的病因是外来人口过多、人口规模过大，所以控制外来人口入迁与人口规模增长被当作超大城市治理的重点。“大城市病”一直是影响超大城市持续性发展的巨大障碍，无疑也是超大城市治理的重要问题之一，但不是超大城市治理的根本目的；认定并把控制外来人口入迁与人口规模增长作为超大城市治理的重点，特别是采取措施加以重治就成了问题，容易造成一些不容忽视的不良后果。
首先，认定超大城市规模过大造成“大城市病”缺乏充分依据。到目前为止，我国京、沪等超大城市并未显示出规模“过大”征兆。其城市规模与集聚经济关系的研究都说明，这些超大城市尚具明显的集聚经济，劳动生产率和人均GDP仍居全国前列，生态环境恶化苗头被逐步遏制并得到不断改善，显示超大城市规模并未“过大”。其次，超大城市存在的诸如交通拥堵、房价暴涨、环境污染等所谓“大城市病”病态与规模基本无关。日本东京大都市圈的人口规模远大于我国目前的超大城市，人口密度也远高于我国的超大城市，而且其人口规模还在不断增长。但其城市房地产市场平均价格却远低于中国超大城市，城市交通也相对有序并未拥堵不堪。其经验说明超大城市规模并不一定诱致“大城市病”，或者说“大城市病”与城市规模关系不大。再次，超大城市的外来人口与“大城市病”更没有直接关系。考察超大城市外来人口，绝大多数都是较低收入者，大都租住简易、破旧房屋，没有多少人能买得起房子；其车辆拥有量也相对较少，并非造成交通拥堵、环境污染的重要因素。相反，离开他们反而有可能加剧大城市病。假如没有他们，住房、交通等基础设施无法改善，垃圾清扫、环境卫生等难以保证。很明显，超大城市的“大城市病”很难与外来人口扯上直接关系，相反离开他们大城市病可能会更加严重。基于上述可以认为，近年来我国超大城市治理成效不理想，一是治理对象错位，偏重于“大城市病”的治理，未能着眼于超大城市治理的根本目的，忽视综合治理；二是没有“对症下药”治理“大城市病”，误把控制外来人口入迁与人口规模增长作为“大城市病”的病因。对象和病因搞错了，自然难以取得好的治理效果。那么大城市病主要病因是什么？怎样治理才能有效？概括而言，优质资源与服务高度集中于超大城市特别是其核心区域，形成与其他地区的巨大差距是造成大城市病的主要原因。从全国来看，我国基础设施建设投资与公共服务资源特别是优质资源过度集中于超大城市，造成超大城市优质资源、服务能力与其他地区和城市之间的差距过大。从超大城市内部来看，各种资源又高度集中于其核心区域，造成核心区域与周边地区差距巨大，进而导致超大城市内部人口、经济、交通等生产服务活动高度集中于核心区域，加之规划建设不尽合理，由此带来交通拥堵等矛盾。所以，从长远看要在全国范围建立区域共生圈，合理配置各类资源，推进区域均衡发展，缩小超大城市与其他地区和城市之间的差距，才能从根本上避免大城市病的产生。从短期看要推进超大城市多中心规划与发展，建设紧凑城区，改善交通管理，合理分布人口，主要解决超大城市内部各地区之间差距过大的矛盾，相对较快地缓解大城市病。近年来，我国超大城市治理出现的问题，还有一个原因就是政府治理能力跟不上，管理水平仍然较为落后，手段简单粗暴，治理成本高、效率低。如近年来某些超大城市对违章建筑大规模的拆违行动。作为超大城市开展拆违行动，初衷可能是为了市容整洁、“美丽”天际线和减少外来人口。因为大量外来人口进城打工收入不高，生活压力促使他们居住在最便宜又脏乱差的“城中村”，日常消费也主要依靠街头便利店。事实上，“城中村”一些所谓违章建筑不仅创造了大量的就业机会，增加了城市居民及部分外来人口的收入，而且满足了大量低收入外来人口的居住需求，方便了他们的日常生活，也在一定程度上增强了城市活力。就这一点而言，“城中村”的存在在城市化发展的一定阶段是有其积极意义的。然而，超大城市政府不考虑实际情况，开展声势浩大的“拆违”运动，而且采取“一刀切”、大拆尽拆，虽然一时整顿了市容，看到了“天地线”，但客观上也造成了一些严重后果。最明显的是，把一些就业机会给拆没了，一些主要由外来人口组成的中小微企业也拆倒闭了。直接后果就是增加了失业人员，减少了部分外来务工人员的收入，甚至使一部分本来依靠在大城市打工脱贫的外来人口失去了收入来源。与此同时，也给本市居民生活带来不便，政府也减少了税收，而且投入了大量人力、财力，增加了财政负担。更重要的是，造成干群关系紧张。如果说一些地区拆除违章建筑是必要的，但不问青红皂白，采取“一刀切”“扩大化”做法，效果可能适得其反。政府是为民服务的，应该更多关注城市的低收入者，帮助他们就业和改善生活。一项政策的落实如果影响了他们的生存条件，甚至剥夺了他们的生存机会，由此造成他们对政府的对抗情绪，那就事与愿违、得不偿失。所以，对这样的治理一定要认真反思并总结经验教训。超大城市治理是一个复杂的系统工程。怎样才能实现科学治理、有效治理，达成超大城市治理的预期目的与效果呢？这虽然牵扯方方面面，但主要应做好以下几点：
（一）要“不忘初心、牢记使命”，坚持以建设和发展超大城市的目的为治理目标超大城市治理不是单纯为看到天际线，不是刻意追求整齐划一。根本目的是确保超大城市可持续发展并实现其发展目标。要以超大城市的特殊性作为治理的参照系与航标塔，把超大城市的发展现象及其时空发展过程作为治理的对象和内容。要采取针对性措施，进行整体治理和综合治理。只有这样，才能进行有效治理，达到预期治理目的和效果。超大城市治理的主体是人，治理的对象也是人，人是超大城市的主体。所以超大城市治理一定要坚定不移地树立起以人为本的治理理念。超大城市以人口规模超大得名，而且结构多元而复杂。特别是相对弱势的外来人口是超大城市常住人口的重要组成部分，他们也一直在为超大城市的发展辛勤劳动做出贡献。应该坚持开放包容态度，把他们作为“自己人”，关心和善待他们，与他们一起构筑超大城市居民“命运共同体”，允许他们共享城市化红利和经济发展成果。这是超大城市有效治理之本。超大城市有自己的特殊性，也有自己的发展规律。超大城市治理必须尊重其特殊性与发展规律，实施科学治理。例如，人口迁移是受迁出地推力与迁入地吸引力两种力共同作用的结果，以行政手段调控人口迁移，必须同时从改变迁出地推力与迁入地吸引力两方面着手才可能取得成效。如果只从改变一方着手治理则难以奏效。不管发达国家还是发展中国家几乎所有的超大城市，在繁华光鲜的现代化设施和富裕社区背后，都分布有一些城中村或落后社区。这或许也是超大城市多样化的一种表现，甚至是超大城市空间发展到一定阶段的普遍现象。这种存在至少维护了相对贫穷人口分享超大城市现代生活方式的权利。这一点也应该值得我们认真审视。这是实现超大城市有效治理的重要保证。超大城市的治理，并不只是政府管理者的事情，也是全体市民包括外来人口的事情。政府管理者并非只是超大城市治理的主体，广大市民也并非只是被政府治理的对象。每一个生活居住在超大城市的人，都既是超大城市治理的主体，也是超大城市治理的对象。所以超大城市的治理人人有责，需要全民参与。政府管理者与广大市民在治理体系中没有高低贵贱，但应有不同分工，承担不同的责任。要广泛开展治理教育，提高广大市民的治理主体意识、自我治理能力和参与超大城市治理的责任感和自觉性。要在公正、平等的基础上，共同构建超大城市层级清晰、有序的垂直方向全连接无间断的治理体系，把超大城市治理措施逐级落到实处。还要提倡“个人自治”“居民自治”和“团体自治”“社区自治”，构建水平方向全覆盖无空隙的治理体系。通过构建立体综合治理网络，对超大城市的所有现象及其时间与空间的发展过程实施全面监测和治理。（五）采用现代化技术手段，实施“过程”治理和智慧治理超大城市以及超大城市治理都是一个巨大的复杂系统，必须采用现代科学技术手段进行有效治理。近几年计算机、物联网与云计算技术的发展，大数据的收集与挖掘，数据整合、共享与智慧城市的建设，为超大城市治理提供了有效的现代科技手段。通过建设智慧城市，对超大城市实施智慧治理，可以降低治理成本，提高治理效率和质量。但要注意的是，超大城市及其治理不仅受其一些重要构成要素的深刻影响，亦与其运行、发展过程的每一个细节密切相关。在一定意义上，城市越大越复杂、现代化程度越高，一些细节往往对其运行与发展更具有决定性作用。因此，全面监测超大城市的发展过程不放过每一个细节，是超大城市运行和治理的重要一环。一定要整体把握，细处着眼，采用现代化技术手段，对超大城市进行全方位、系统化的过程治理和智慧治理。
[1] 指又脏（汚い）、又累（きつい）、又危险（危険）的工作。用罗马字母拼写日语单词汚い(Kitanai)、きつい(Kitsui)、危険(Kiken) 时的第一个字母均为K,“3K”即由此而来。
